Pour le huitième rapport périodique et les comptes rendus analytiques des séances du Comité au cours desquelles ce rapport a été examiné, voir CERD/C/236/Add.1 et CERD/C/SR.1051. Les informations soumises par le Luxembourg en vertu des directives unifiées concernant la première partie des rapports des Etats parties sont contenues dans le document de base HRI/CORE/1/Add.10.
A. Les nationalités des personnes vivant au Luxembourg
1. Les nationalités des personnes vivant au Luxembourg sont données dans le tableau ci-dessous (Source : Répertoire général 4 mars 1996) :
2. Au Luxembourg, les étrangers représentent plus de 35,8 % de la population résidente. Les personnes originaires des pays de l'Union européenne représentent 87 % des étrangers, 31,1 % de la population, les étrangers des pays non-UE 4,7 % de la population et 13 % des étrangers.
3. Cette situation est unique en Europe. Le Gouvernement luxembourgeois mène avec détermination une politique d'intégration et de lutte contre le racisme et la xénophobie.
4. Dans la partie consacrée aux étrangers de sa déclaration gouvernementale du 22 juillet 1994, M. Jacques Santer, premier ministre du Grand-Duché de Luxembourg, a précisé "que la lutte contre la xénophobie et le racisme sera un souci permanent du gouvernement".
B. L'intégration : une prévention positive de la discrimination
5. La politique d'intégration est la pierre de touche de la politique du Gouvernement luxembourgeois vis-à-vis de sa population étrangère. Dans un pays comme le Luxembourg, dont plus d'un tiers des résidents ne sont pas des nationaux, une approche purement juridique des problèmes posés par une société multi-culturelle serait peu utile. En complément de l'arsenal juridique qui réprime la discrimination, en dehors aussi des dispositions de la loi pour l'obtention de la nationalité luxembourgeoise par lesquelles les conditions d'accès à cette nationalité ont été constamment allégées ces dernières années, les autorités luxembourgeoises ont créé un large éventail d'instruments pour favoriser l'intégration des étrangers dans la société luxembourgeoise.
6. Cette politique se reflète d'abord dans l'adoption d'une loi-cadre concernant l'intégration des étrangers au Luxembourg qui a été promulguée le 27 juillet 1993. Cette loi est l'aboutissement institutionnel de nombreuses mesures prises en faveur des étrangers. Ces mesures englobent le logement, l'emploi, l'éducation, l'information, les droits spécifiques du condamné d'origine étrangère à des peines de prison, les droits sociaux, le droit d'association, les droits politiques, le droit de participer activement et passivement aux élections européennes, municipales et sociales.
7. Toutes ces mesures n'ont pas été prises dans la perspective unique d'une prévention de la discrimination raciale. Dans la mesure où le Grand-Duché n'a connu ni les grandes vagues de chômage, ni la marginalisation de couches entières de l'immigration dans un contexte de crise urbaine, ni les émeutes que celle-ci a engendrées, ni les explosions de racisme et de xénophobie telles qu'elles se sont déroulées dans d'autres pays européens, les motivations des autorités luxembourgeoises sont moins "négatives". Elles sont au contraire orientées vers une perspective plus large et positive : l'intégration des étrangers dans l'économie et le système de protection sociale, mais aussi dans une société civile et un système de dialogue politico-social qui a fait ses preuves.
8. L'intégration économique, sociale et en partie politique des étrangers est considérée comme génératrice de stabilité et de paix sociale. Cette politique n'a jamais été mise en cause ni par les décideurs ni par l'opinion publique. Seuls les différents droits de vote aux élections communales et pour le Parlement européen ainsi l'accès des étrangers ressortissants de l'UE à des fonctions électives, des questions qui relèvent du Traité de Maastricht et qui touchent à l'exercice et à la symbolique de la souveraineté, ont soulevé un grand débat dans l'opinion publique. Le débat sur ces droits de vote a été depuis lors positivement tranché par le législateur. Les articles 9 et 107 de la Constitution ont été modifiés et le vote sur les différentes modifications de la loi électorale ont eu lieu dans un large consensus.
9. Le Traité de Maastricht et les droits politiques qui en découlent pour les ressortissants de l'UE ont créé un nouveau contexte. L'expérience de la participation d'étrangers aux dernières élections pour le Parlement européen de juin 1994 ainsi qu'aux élections pour les chambres professionnelles ont fait que le droit de vote lié à la citoyenneté européenne, qui concerne au moins 45 000 des étrangers résidant au Luxembourg, et le droit de vote pour tous les ressortissants d'une chambre professionnelle, y compris les non-résidents, a été vécu comme très positive.
C. Intégration et immigration
10. L'intégration est le maître-mot de la politique du gouvernement vis-à-vis des étrangers qui représentent désormais plus d'un tiers de la population, plus de la moitié du salariat et au-delà de 40 % de la population scolaire. Dans une telle situation, la politique de l'immigration doit considérer de fait plusieurs paramètres :
a) Le but du gouvernement est de maintenir l'emploi des personnes qui se trouvent déjà sur le marché du travail et de lutter contre un chômage faible mais qui peut toujours croître;
b) Le libre accès au marché du travail des ressortissants de l'UE est garanti;
c) Les droits sociaux, qui sont avec le plein emploi le point de départ de toute intégration et le centre de gravité de la paix sociale qui règne dans le pays, doivent continuer à être garantis aux Luxembourgeois comme à tous les étrangers travaillant au Luxembourg;
d) Toute embauche d'un étranger doit se faire selon les critères définis par la loi, sans quoi ces droits ne peuvent être garantis;
e) L'immigration clandestine et le travail au noir doivent par conséquent être combattus;
f) Une immigration dans le sens d'un accès au marché du travail de ressortissants de pays tiers se fait en premier lieu en fonction des besoins économiques du pays et des entreprises;
g) Une immigration dans le sens du choix du Luxembourg comme terre d'accueil par des ressortissants de pays tiers se fait en premier lieu en fonction de considérations politiques et humanitaires.
11. Il ressort de ces points que le Luxembourg attache beaucoup d'importance à la légalité en matière d'emploi. Depuis que le plein emploi a subi une certaine inflexion, l'immigration clandestine et le travail au noir sont encore davantage considérés comme des facteurs potentiels de déstabilisation de ce système complexe de droits sociaux et politiques qui contribuent à l'équilibre et à l'entente entre Luxembourgeois et immigrés.
D. Les principales manifestations de violence et de harcèlement racial/ethnique, antisémite ou xénophobe organisées et non organisées
12. L'année 1994 a été marquée par plusieurs manifestations ou incidents racistes ou antisémites. Par deux fois, le cimetière israélite d'Esch-sur-Alzette, deuxième ville du pays, a été profané. D'autre part, des tracts racistes visant les résidents originaires d'Afrique ont été distribués en plusieurs points du pays, notamment devant des écoles. Ces deux faits ont causé un grand émoi dans l'opinion publique. Il faut cependant remarquer que ce genre d'incidents ne s'est plus reproduit pendant l'année 1995 et les deux premiers trimestres de 1996.
13. Peu de temps après la déclaration gouvernementale du 22 juillet 1994, la vigilance antiraciste des autorités luxembourgeoises a d'ailleurs été mise à l'épreuve par l'incursion, le 13 août 1994, de plusieurs centaines de nazis en provenance d'Allemagne, des Pays-Bas, de France et de Belgique. La tentative de ces groupes de converger vers l'ambassade d'Allemagne pour y commémorer la mort de Rudolf Heß a été réprimée par les forces de l'ordre luxembourgeoises qui ont procédé à plus d'une centaine d'interpellations et de procès-verbaux.
14. La détermination des autorités a été approuvée d'une façon unanime tant par les Luxembourgeois que par les étrangers au Luxembourg. Les émissions des radios, qui s'adressent également aux étrangers romanophones du pays, exprimaient le soulagement des immigrés de se voir protégés de la violence xénophobe par les autorités luxembourgeoises.
15. Il faut encore signaler que des graffitis de type raciste ou nazi sont visibles dans certains lieux publics, bus et sur les murs de certains immeubles. Mais leur fréquence est en nette diminution depuis 1995.
16. La propagande xénophobe signée distribuée au Luxembourg s'est également faite plus rare. Elle émanait avant tout, au cours du début des années 80, des fascicules et des circulaires publiés par le mouvement d'extrême-droite "Nationalbewegong" (NB). Ce groupe a obtenu moins de 3 % aux élections législatives de juin 1994 et s'est auto-dissous en hiver 1995. Sa propagande s'attaquait particulièrement aux nombreux Portugais qui vivent et travaillent au Luxembourg et aux réfugiés de guerre en provenance de l'ex-Yougoslavie. Mais, depuis août 1994, aucun pamphlet xénophobe n'a plus défrayé la chronique.
E. Statistiques des délits en relation avec le racisme
17. Pour l'année 1994, quatre procès-verbaux ont été dressés par la gendarmerie et la police pour des actes de racisme et de xénophobie. S'y ajoutent les 138 procès-verbaux dressés à l'occasion de la manifestation des néo-nazis venus d'Allemagne, de France, de Belgique et des Pays-Bas.
18. Pour l'année 1995, quatre procès-verbaux ont été dressés.
A. Mesures législatives prises par le Gouvernement luxembourgeois suite à la ratification de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale
19. La Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale a vu sa ratification suivie de mesures législatives spécifiques rendant son esprit plus opérant dans la législation nationale.
20. Deux nouveaux articles, les articles 454 et 455, ont été intégrés en 1980 au Code pénal pour punir différentes formes de pratiques racistes.
21. L'article 454 punit :
a) Le refus d'un service à une personne ou à une communauté pour des raisons raciales;
b) La pratique discriminatoire d'un service à l'encontre d'une personne ou d'une communauté;
c) La publicité donnée à l'intention de pratiquer les discriminations mentionnées ci-dessus.
22. L'article 455 punit :
a) L'incitation à des actes discriminatoires, à la haine ou à la violence raciales;
b) L'appartenance à une organisation qui pratique l'incitation à des actes discriminatoires, à la haine et à la violence raciale.
23. Depuis, suite à une suggestion du Conseil d'Etat qui a fait son chemin, un article 456 qui prive les personnes condamnées du chef des articles 454 et 455 de leurs droits civiques est venu s'ajouter en 1993 à ce dispositif qui réprime le racisme. Un nouveau renforcement du Code pénal est également prévu. Un projet de loi qui va dans ce sens, et dont il sera question ci-dessous, a été déposé le 25 juillet 1995.
B. Les possibilités de recours individuels fondées sur la Convention des Nations Unies sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale
24. Toute personne qui s'estime lésée par un acte de discrimination raciale tel que visé par les articles 454 et 455 prémentionnés du Code pénal ou par un autre acte incriminé par le Code pénal (coups et blessures volontaires, injures, diffamation, etc.) peut déposer plainte ou se constituer partie civile devant les juridictions luxembourgeoises à condition que l'acte ait été commis sur le territoire national.
25. Un recours individuel devant une juridiction luxembourgeoise ne peut pas être fondé exclusivement sur cette convention.
C. Principales critiques portées à l'encontre de la législation réprimant les manifestations de racisme : critiques émanant du Comité des Nations Unies pour l'élimination de la discrimination raciale
26. Analysant la législation luxembourgeoise à la lumière des exigences de l'article 4 de la Convention internationale pour l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, certains experts du Comité qui s'occupent de cette question ont fait observer aux représentants du Luxembourg que la législation au Luxembourg n'interdit pas tous les actes et toutes les organisations racistes comme l'exige l'article 4 de la Convention.
27. Citons le communiqué diffusé par le Département de l'information des Nations Unies le 8 août 1994 au sujet du huitième rapport remis par le Luxembourg au Comité pour l'élimination de la discrimination raciale : "Le document fait état d'une politique claire et nette par rapport aux mouvements racistes et xénophobes. Cependant, cette politique n'a pas encore trouvé son expression la plus complète dans la législation du pays. La Constitution ne contient pas de dispositions condamnant et interdisant expressément la discrimination raciale. Le Code pénal ne punit pas toute diffusion d'idées fondées sur la supériorité ou la haine raciale, l'incitation à la discrimination dans le sens large du terme, et surtout n'interdit pas les organisations et les activités de propagande raciale. Les lois du Luxembourg ne donnent donc pas satisfaction complète aux dispositions de l'article 4 de la Convention qui ont un caractère impératif."
28. Dans le cadre de cet examen, les représentants luxembourgeois ont toutefois signalé que les articles du chapitre 2 intitulé "Mesures tendant à renforcer les moyens d'action contre toutes les formes de discrimination raciale, ethnique ou religieuse" de la loi du 27 juillet 1993 en faveur de l'intégration des étrangers interdisent et punissent explicitement la discrimination raciale.
29. D'autre part, le Code pénal poursuit à l'article 454 le refus d'un service à une personne ou à une communauté pour des raisons raciales, la pratique discriminatoire d'un service à l'encontre d'une personne ou d'une communauté et la publicité donnée à l'intention de pratiquer les discriminations mentionnées ci-dessus. L'article 455 punit par ailleurs l'incitation à des actes discriminatoires, à la haine ou à la violence raciales et l'appartenance à une organisation qui pratique l'incitation à des actes discriminatoires, à la haine et à la violence raciale.
30. Il est vrai que le Code pénal ne poursuit pas la violence et les voies de fait racistes en tant que telles. Les violences et les voies de fait tombent sous la législation commune en matière pénale.
31. D'autre part, être membre d'une organisation raciste ou xénophobe est puni, mais l'organisation elle-même n'est pas prohibée a priori comme l'exige l'article 4 de la Convention. L'existence d'une organisation raciste est donc juridiquement possible tant qu'il n'y a pas eu de condamnation pour actes racistes. Mais si elle enfreint la loi contre la discrimination, tous ses membres peuvent être déférés devant la justice. Ils seront tous considérés comme responsables des actes illégaux de leur organisation.
32. D'autre part, la loi sur les associations sans but lucratif du 4 mars 1994 prévoit à l'article 18 les motifs pour lesquels un tribunal civil peut dissoudre une association. Une association qui contreviendrait gravement à la loi ou à l'ordre public peut être dissoute à la demande du ministère public ou d'un tiers intéressé. Une telle mesure peut être envisagée pour les organisations racistes visées à l'article 4 de la Convention auquel la législation luxembourgeoise satisfait de l'avis du Gouvernement luxembourgeois.
33. Les peines d'emprisonnement prévues par les articles 454 et 455 du Code pénal ont été renforcées par un nouvel article 456 introduit par l'article 4 de la loi du 27 juillet 1993 "concernant l'intégration des étrangers au Grand-Duché de Luxembourg ainsi que l'action sociale en faveur des étrangers", qui prive les personnes condamnées au chef des délits racistes prévus par le Code pénal de leurs droits civiques de cinq ans à dix ans.
D. Modifications en cours d'examen
34. Dans sa déclaration gouvernementale du 22 juillet 1994, M. Jacques Santer, premier ministre, a déclaré au chapitre 1.20 : "En présence de la recrudescence des phénomènes de racisme et de xénophobie, il convient de revoir et, le cas échéant, de compléter la législation existante afin de créer les moyens légaux appropriés permettant de réprimer avec détermination les actes racistes et xénophobes qui sont hautement préjudiciables aux efforts d'intégration de la population non luxembourgeoise".
35. Le Ministre de la justice a institué dès le mois de juillet 1994, un groupe de travail au sein de la Commission d'études législatives, chargé de la réforme du Code pénal, dont un sous-groupe était mandaté de se consacrer prioritairement aux problèmes liés au racisme et à la xénophobie, en vue de préparer d'éventuelles modifications législatives ou réglementaires.
36. Un projet de loi complétant le Code pénal en portant incrimination du racisme, du révisionnisme et d'autres agissements fondés sur des discriminations illégales a été déposé le 25 juillet 1995 par le gouvernement. Ce projet se propose d'abord de compléter l'article 444 du Code pénal en introduisant une aggravation de la peine en matière de calomnie et de diffamation, lorsque les imputations sont motivées par une discrimination illégale. Il veut ensuite punir l'atteinte à l'intégrité du cadavre, la violation ou la profanation de tombeaux, sépultures ou de monuments édifiés à la mémoire des morts et aggraver la peine si cet acte a été accompagné d'atteinte à l'intégrité du cadavre.
37. L'article 454 définit la discrimination et énumère les motifs de discrimination. Constitue une discrimination toute distinction opérée à raison des motifs suivants : l'origine; le sexe; la situation de famille; l'état de santé; le handicap; les moeurs; les opinions politiques; les activités syndicales; l'appartenance ou la non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, à une nation, à une race, à une religion qui s'applique à des personnes physiques, ou à des membres ou certains membres de ces personnes morales, groupes ou communautés.
38. L'article 456 prévoit une peine particulièrement sévère pour le cas où les discriminations illégales sont faites par un dépositaire de l'autorité publique ou par une personne chargée d'une mission de service public dans l'exercice de leurs fonctions.
39. L'article 457-1 se propose de punir toute forme d'incitation à la haine ou à la violence raciale. Il punit également l'appartenance à une organisation qui se livre à l'incitation à la haine ou à la violence raciale ainsi que la fabrication, la détention, le transport et la diffusion au Luxembourg et vers l'étranger de supports qui sont de nature à inciter à la haine raciale.
40. Le gouvernement innove avec l'article 457-3 qui punit la contestation, la minimisation ou la justification des crimes contre l'humanité et des crimes de guerre tels que définis par l'article 6 du statut du Tribunal militaire international annexé à l'accord de Londres du 8 août 1945 et des génocides tels qu'ils sont définis dans la loi luxembourgeoise du 8 août 1985.
A. La loi du 27 juillet 1993 en faveur de l'intégration des étrangers et sa mise en oeuvre
41. La loi du 27 juillet 1993 contient :
a) Un volet pénal qui proscrit toute discrimination raciale, ethnique ou religieuse qui touche un individu ou une communauté et qui renforce les peines prononcées à l'issue d'une condamnation pour délits racistes par une privation de cinq à dix ans des droits civiques;
b) Un volet social qui, à côté des modalités d'accueil, de formation, d'information et de guidance psychosociale, réglemente l'agrément et le financement d'infrastructures d'hébergement temporaire comme les foyers d'accueil ou les centres d'accueil;
c) Un volet institutionnel qui instaure un réseau de structures décisionnelles, consultatives et de coordination qui implique le gouvernement à travers le Comité interministériel coordonnant la politique en faveur des étrangers, ainsi que le commissariat du gouvernement aux étrangers, les communes à travers les commissions consultatives communales pour étrangers et la société civile, ensemble avec le gouvernement, à travers le Conseil national pour étrangers.
42. Le commissariat du gouvernement aux étrangers est l'organe intermédiaire de coordination et de concertation dans ce cadre institutionnel. Il intervient dans les domaines suivants : l'accueil et l'hébergement des non-ressortissants; la présidence du Comité interministériel; la présidence et la coordination des travaux du Conseil national pour étrangers, la concertation entre les commissions consultatives communales pour étrangers et l'organisation des conférences nationales pour étrangers; la large consultation et coopération avec les associations d'étrangers et les organisations qui oeuvrent à titre principal en faveur des étrangers; l'échange et la concertation avec les autorités internationales et nationales.
43. Le volet institutionnel de la loi du 27 juillet 1993 a créé des instruments de dialogue, de proposition et d'exécution qui intègrent les ressortissants étrangers de l'UE et des pays tiers dans un mode de dialogue social qui a largement contribué à la paix sociale dans le pays.
44. Le Conseil national pour étrangers, élu en juillet 1995, a ainsi été officiellement installé le 18 septembre 1995. Il a notamment été consulté par le législateur dans le cadre de la procédure d'adoption du projet de loi concernant les modalités de participation des ressortissants non luxembourgeois de l'UE aux élections municipales ainsi que sur le projet de loi sur la procédure relative à l'examen d'une demande d'asile. En moins de 10 mois, il a tenu 13 réunions plénières, outre celles, nombreuses, du bureau et de ses sous-organes que sont les commissions spéciales permanentes et les sections spéciales.
45. Au courant du mois de mai 1996, trois commissions spéciales permanentes (CSP) ont été instituées en vertu de l'article 24 de la loi sur l'intégration des étrangers, une CSP pour les frontaliers, une CSP pour les commissions consultatives communales pour étrangers et une CSP contre la discrimination raciale. Ces CSP regroupent à la fois des membres du Conseil national pour étrangers et des personnes extérieures choisies en raison de leur compétence ou de leur représentativité dans le secteur concerné.
46. La commission spéciale permanente contre la discrimination raciale aura pour mission de préparer, soit à la demande du gouvernement ou du Conseil national pour étrangers, soit de sa propre initiative, des avis et propositions en matière d'action contre toute forme de discrimination raciale ainsi que d'élaborer des projets et programmes, notamment dans les domaines de l'enseignement, des activités culturelles et sociales, de la formation des agents publics, visant à développer la compréhension mutuelle entre les différentes communautés résidant à Luxembourg.
47. Le 2 mars 1996, la seconde Conférence nationale pour étrangers qui était placée sous le thème de l'intégration et de la participation a été organisée par le commissariat du gouvernement aux étrangers en collaboration avec le CLAE (Comité de liaison des associations d'étrangers). Plus de 600 personnes déléguées par leurs associations et issues des structures concernées y ont assisté. Elles ont discuté sur le nouveau droit de vote communal, la dynamisation des inscriptions sur les listes électorales, les facteurs d'intégration, en particulier l'apprentissage des langues, l'enseignement à l'école et l'emploi de la langue luxembourgeoise, ainsi que le fonctionnement des commissions consultatives communales suite au droit de vote communal pour les résidents non nationaux ressortissants de l'Union européenne. La Conférence a notamment souligné la nécessité de valoriser ou de revaloriser le rôle de ces commissions consultatives communales pour étrangers.
48. Le Conseil national pour étrangers a été chargé par le gouvernement d'évaluer les résultats de la Conférence et d'en extrapoler les suggestions et propositions.
49. Le gouvernement a conclu en 1993 un accord de collaboration avec le CLAE en vue d'assurer le bon fonctionnement du dialogue culturel, de l'échange entre les associations, de la formation des formateurs dans les associations d'étrangers, et plus généralement de toutes les personnes concernées, notamment suite aux nouveaux droits de vote.
B. Le droit de vote, la liberté d'association et l'accès à la fonction publique des étrangers au Luxembourg
1. Elections nationales
50. Au chapitre IV "De la Chambre des députés" de la Constitution, l'article 52 dit : "Pour être électeur, il faut : 1. Être Luxembourgeois ou Luxembourgeoise." La même règle vaut pour le droit de vote passif.
2. Elections européennes
51. Suite au Traité de Maastricht qui instaure le droit de vote et l'éligibilité aux élections municipales et européennes pour les ressortissants étrangers de l'Union européenne résidant dans un Etat membre, le Luxembourg a commencé par instaurer le droit de vote pour les élections européennes de juin 1994.
52. La loi du 28 janvier 1994 modifie la loi électorale et fixe de nouvelles modalités pour l'élection des représentants du Grand-Duché de Luxembourg. Les conditions qui permettent la participation d'électeurs étrangers sont les suivantes :
4. (..)
- Pour les ressortissants d'un autre Etat de l'Union européenne, être domicilié dans le Grand-Duché de Luxembourg et y avoir résidé, au moment de la demande d'inscription sur la liste électorale (..) pendant cinq années au moins au cours des six dernières années; toutefois, les électeurs communautaires qui, en raison de leur résidence en dehors de leur Etat membre d'origine ou de durée de leur résidence, n'y ont pas le droit de vote, ne peuvent se voir opposer cette condition de durée de résidence."
53. L'article 98 de la même loi dit que pour être éligible, le ressortissant d'un autre Etat membre de l'Union européenne doit remplir les mêmes conditions de nationalité et de jouissance de ses droits civiques que pour être électeur, mais la durée de résidence est plus longue : 10 années de résidence au moins pendant les dernières 12 années.
54. Le Luxembourg a procédé à ces dispositions un peu plus restrictives suite aux dérogations qui lui ont été concédées dans le cadre des décisions communautaires.
55. Il faut ajouter ici que le Luxembourg n'avait pas besoin de réviser sa Constitution pour transposer le droit de vote aux élections européennes dans sa législation nationale dans la mesure où le Parlement européen est une institution qui ne fait pas partie des organes de l'Etat luxembourgeois tels qu'ils sont énumérés et définis par la Constitution.
3. Elections communales
56. Le principe du droit de vote aux élections municipales pour les ressortissants des Etats de l'UE résidant au Luxembourg était acquis depuis la signature du Traité de Maastricht.
57. Le Conseil européen de Essen des 9 et 10 décembre 1994 a salué, dans ses conclusions, "qu'un accord politique soit intervenu sur les modalités du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales", et le Conseil "Affaires générales" de l'Union européenne, qui s'est tenu le 19 décembre 1994 à Bruxelles, a adopté la directive afférente.
58. Le Conseil a tenu compte des problèmes spécifiques du Luxembourg. Il a considéré qu'une proportion de 20 % de citoyens de l'Union qui résident dans un pays de l'Union sans en avoir la nationalité et qui sont en âge de voter justifie des dispositions dérogatoires basées sur le critère de la durée de résidence.
59. L'article 12.1 de la directive stipule que le droit de vote des citoyens communautaires aux élections municipales au Luxembourg sera lié à une durée de résidence d'un mandat du Conseil municipal, c'est-à-dire six ans. Le droit d'éligibilité sera lié à une durée de résidence de deux mandats, c'est-à-dire 12 ans.
60. En ce qui concerne la composition des listes, le Conseil a rappelé "que la citoyenneté de l'Union vise à mieux intégrer les citoyens de l'Union dans le pays d'accueil", et que l'intention des auteurs du Traité de Maastricht était "d'éviter toute polarisation entre listes de candidats nationaux et non nationaux". Dans cet esprit, l'article 12.1 de la directive a permis au Luxembourg de prendre des mesures qui empêcheront la constitution de listes majoritairement constituées de non-nationaux.
61. Ce Conseil du 19 décembre 1994 a aussi légiféré sur la question si des non-ressortissants peuvent revêtir la fonction de maire ou d'échevin. Considérant que les attributions de la fonction de maire et d'échevin "peuvent comporter la participation à l'exercice de l'autorité publique et à la sauvegarde des intérêts généraux", le Conseil dispose dans l'article 5.3 de la directive qu'un Etat membre peut réserver la fonction de "membre du collège directeur de l'exécutif d'une collectivité de base" à ses propres ressortissants.
62. Un préalable à la transposition de la directive adoptée par le Conseil du 19 décembre 1994 en droit luxembourgeois a été la modification des articles 9 et 107 de la Constitution qui a été votée par la loi du 23 décembre 1994. La transposition elle-même s'est faite avec la loi du 28 décembre 1995 fixant les modalités de la participation aux élections communales des citoyens non luxembourgeois de l'Union européenne.
4. Elections sociales
63. Au Luxembourg, les chambres professionnelles (agriculture, artisans, commerce, employés privés, travail, fonctionnaires et employés publics) fonctionnent à partir d'une base élective. Ces chambres jouent un rôle de proposition et de consultation important dans les processus décisionnels qui concernent tout ce qui touche de près ou de loin aux intérêts de ses ressortissants.
64. La loi du 3 juillet 1995 qui modifie des textes antérieurs stipule que le droit de vote actif et passif pour tous les ressortissants de ces chambres est acquis, sans distinction de nationalité ni de résidence (les frontaliers non résidents ont, par exemple, le droit de voter). Ce droit de vote est une étape importante dans l'intégration de tous les étrangers dans les mécanismes du dialogue social.
5. Information et élections
65. Pour que les étrangers puissent jouir de tous leurs droits en tant qu'ils sont égaux à ceux des Luxembourgeois, et pour mettre en pratique les différentes mesures spécifiques en matière de logement, d'éducation, mais aussi de représentation sociale ou politique, l'information des ayants droit est capitale. A titre d'exemple, il faut évoquer la préparation des étrangers aux élections sociales et européennes.
66. Pour les élections sociales, les syndicats les plus représentatifs ont tous eu des étrangers sur leurs listes de candidats, le matériel de propagande était rédigé en allemand, français, italien et portugais.
67. Pour les élections européennes :
a) Les conditions à remplir (pièces justificatives, etc.) pour s'inscrire sur les listes électorales ont été publiées dans tous les journaux;
b) Chaque personne concernée ou potentiellement concernée a reçu une brochure d'information rédigée en six langues éditée par le Ministère de l'intérieur;
c) Les chefs de toutes les administrations communales avaient été réunis par le Ministre de l'intérieur pour être dûment instruits sur les voies à suivre et la nécessité d'aménager des horaires de bureau spéciaux le soir et le samedi pendant la période d'inscriptions;
d) Des campagnes d'affichage pour inciter à l'inscription sur les listes électorales avaient été organisées tant par le gouvernement que par des associations de soutien aux étrangers et des partis politiques.
68. Sur plus ou moins 45 000 personnes qui remplissaient les conditions d'inscription, 6 907 personnes se sont inscrites sur les listes pendant le délai d'inscription de 28 jours utile. Quinze pour cent à un premier essai peut paraître peu. Mais rien n'incite à être trop pessimiste. Etre motivé pour le scrutin européen implique déjà un intérêt accru pour la chose politique. Tant les politiques que les promoteurs de la cause de l'intégration pensent que les élections communales exerceront un attrait plus important et que le nouveau droit de vote communal verra le nombre d'étrangers inscrits sur les listes électorales s'accroître. Les communes sont en effet par leur nature le premier interlocuteur institutionnel des étrangers.
69. Dans la perspective de l'exercice du droit de vote communal en 1999, le gouvernement s'est de nouveau engagé à distribuer une brochure d'information en plusieurs langues à tous les ménages concernés. Il s'est également engagé à adresser des recommandations aux communes pour leur demander d'assurer la gratuité des documents nécessaires à l'inscription sur les listes électorales, de procéder à la collecte des certificats de résidence qui attestent la durée de résidence et d'introduire pour une période donnée une permanence au-delà de l'horaire normal.
6. Les étrangers dans la fonction publique
70. La condition de nationalité est requise pour qu'une personne puisse accéder à un poste dans la fonction publique, tant dans les secteurs qui touchent à l'exercice de la souveraineté (ministères, magistrature, force publique) que dans des secteurs comme la recherche, l'éducation, les transports publics, la poste et les télécommunications, ainsi que de l'approvisionnement en eau, électricité et gaz.
71. Un contentieux a opposé la Commission de la Communauté européenne aux autorités luxembourgeoises sur la question de savoir si la condition de nationalité peut également être requise quand des ressortissants d'un autre pays de l'Union européenne font acte de candidature à un poste dans les secteurs de la fonction publique qui ne touchent pas à l'exercice de la souveraineté. La Commission de la Communauté européenne a engagé un recours contre les autorités luxembourgeoises devant la Cour de justice européenne pour violation de l'article 48 du Traité de l'Union européenne sur la libre circulation des travailleurs.
72. Le 2 juillet 1996, la Cour de justice a rendu un arrêt qui conclut ainsi : "En ne limitant pas l'exigence de la nationalité luxembourgeoise à l'accès aux emplois de fonctionnaire et d'employé public comportant une participation, directe ou indirecte, à l'exercice de la puissance publique et aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l'Etat ou d'autres collectivités publiques, dans les secteurs publics de la recherche, de l'enseignement, de la santé, des transports terrestres, des postes et télécommunications et dans les services de distribution d'eau, de gaz et d'électricité, le Grand-Duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 48 du Traité CEE et
de l'article premier du règlement (CEE) No 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la communauté."
73. Le Luxembourg se conformera dans cette affaire à l'arrêt de la Cour de justice européenne.
7. Droit des sociétés et des associations
74. Il existait pour les associations sans but lucratif une règle particulière à l'article 26 de la loi du 21 avril 1928 sur les a.s.b.l. et les établissements d'utilité publique, qui prévoyait qu'au cas où les trois cinquièmes des associés ne sont pas de nationalité luxembourgeoise, l'association ne pourrait se prévaloir, sauf dispense donnée par le gouvernement sur avis conforme du Conseil d'Etat, de la personnalité juridique à l'égard des tiers. Une loi du 4 mars 1994 a supprimé cette disposition qui était perçue avec le temps comme discriminatoire.
75. Depuis que la loi sur les associations sans but lucratif a été modifiée en mars 1994, il n'y a plus aucune limitation à ce que les étrangers de toutes nationalités fassent usage des droits fondamentaux de s'associer et de manifester leurs opinions dans le cadre des lois existantes.
C. Mesures spécifiques
1. Education
76. Plus de 40 % de la population scolaire sont des enfants et des jeunes gens d'origine étrangère. L'usage des langues (le luxembourgeois comme langue de communication orale, le français et l'allemand pour la communication écrite) et les voies traditionnelles de l'alphabétisation (l'allemand comme point de départ de l'apprentissage de l'écriture) constituent un défi certain pour nombre de jeunes étrangers.
a) Enseignement préscolaire et primaire
77. Les autorités ont réagi par des mesures générales à la base de l'enseignement primaire. Ainsi, le nombre normal par classe dans l'enseignement primaire peut être réduit, si le profil pédagogique des élèves ou le contexte social imposent la création de conditions pédagogiques pour un meilleur transfert pédagogique.
78. Dans le cadre d'un train de 40 mesures préconisées par le Ministère de l'éducation nationale destinées à mieux assurer l'intégration des élèves étrangers, quatre aspects sont à souligner particulièrement :
1. L'apprentissage du luxembourgeois se fera pour tous les enfants dès les deux années d'enseignement préscolaire rendues obligatoires.
2. Pour faire face aux difficultés des élèves étrangers dans l'apprentissage de l'allemand, les autorités scolaires ont aussi aménagé des possibilités de différenciation interne et mis des instruments appropriés à la disposition des enseignants.
3. Les enfants étrangers qui ne sont pas passés par le préscolaire ou dont l'accueil se fait au cours du cycle primaire éprouvent souvent de grandes difficultés dans le régime linguistique complexe qui caractérise le Luxembourg. C'est pourquoi la différenciation externe dans des classes d'accueil s'impose souvent comme la seule notion viable, même si elle n'est pas entièrement satisfaisante.
4. Par ailleurs, des cours intégrés en langue maternelle (avec une partie des matières enseignées en portugais ou en italien) pour les enfants étrangers ont été créés. Ces cours sont créés là où il y a un nombre suffisant d'élèves et une demande expresse de la part de parents qui auront été auparavant dûment informés des possibilités de cette formule.
b) Enseignement postprimaire
79. Enseignement secondaire technique. L'enseignement secondaire technique est l'ordre de l'enseignement postprimaire qui scolarise le plus fort pourcentage d'enfants étrangers. Dans le cadre de l'enseignement technique, un grand nombre de mesures ont été prises pour garantir un enseignement de qualité adapté aux problèmes linguistiques spécifiques des jeunes étrangers.
80. Dans le cycle inférieur, qui dure trois ans, différents types de classes qui ont chacun leur régime linguistique spécifique adapté aux problèmes des élèves qu'ils scolarisent ont été créés :
a) Langue véhiculaire française. Tout l'enseignement est dispensé en langue française, sauf l'allemand, qui est enseigné comme langue étrangère quatre heures par semaine. Cet enseignement est dispensé à des élèves qui ont déjà des notions d'allemand;
b) Cours intensifs d'allemand. L'allemand est enseigné à raison de 12 heures par semaine à des jeunes qui n'ont pas de notions d'allemand. Les autres matières sont enseignées en français. A la fin du cycle inférieur, ces jeunes auront appris toute la matière par les programmes à l'instar des classes fonctionnant selon un régime linguistique "normal";
c) Cours intensifs de français. Pour les élèves en provenance des pays de l'Europe centrale et orientale qui n'ont pas de notion de français, un régime similaire aux cours intensifs d'allemand a été instauré.
81. Le cycle moyen de l'enseignement technique au Luxembourg connaît trois régimes : le régime professionnel, le régime de technicien et un régime débouchant sur le baccalauréat qui assure des formations commerciale, paramédicale et de technique générale. Le régime linguistique de ces cycles a été allégé généralement de la manière suivante :
a) Un système de compensations a réduit l'impact des matières linguistiques sur la promotion;
b) Une langue seulement est obligatoire en régime professionnel;
c) Deux langues seulement sont obligatoires en régime de technicien;
d) Trois langues sont enseignées en régime de technique générale, en formation commerciale et paramédicale, mais seules deux langues sont prises en compte pour la promotion ou obligatoires au cours des épreuves du baccalauréat technique.
Par ailleurs, des manuels bilingues sont en cours d'introduction en éducation civique et en géographie.
82. Enseignement secondaire classique. Cet ordre d'enseignement prépare à l'université. Le système de compensations a été généralement introduit, mais il sert avant tout à pondérer le rapport entre matières scientifiques, mathématiques, économiques et littéraires en fonction de la section choisie. Il n'a donc pas trait à la spécificité des problèmes linguistiques des élèves. Une tentative de proposer un enseignement du portugais dans le cadre de l'enseignement secondaire classique n'a pas encore pu être mis en oeuvre faute de demande suffisante.
c) Lutte contre les préjugés et en faveur de la tolérance
83. Que ce soit dans le cadre de l'enseignement des langues, de la morale laïque ou religieuse, les programmes et les manuels affichent un grand nombre d'unités d'enseignement ou de textes qui ont trait à la problématique de la discrimination, du racisme et de la xénophobie dans le but de favoriser la tolérance. Par ailleurs, de nombreux projets tels que journées pédagogiques, unités didactiques, expositions, presse à l'école, conférences, traitent du sujet.
d) Formation des adultes
84. Dans le cadre de la formation des adultes, un centre de langues, le Centre de langues de Luxembourg, a été créé, dont une des tâches est d'assurer un enseignement linguistique propre à faciliter l'intégration économique, sociale et culturelle des étrangers dans des cours intensifs pendant la journée et le soir.
85. Suite aux bouleversements survenus en Europe centrale et orientale, le Luxembourg a été, entre autres, confronté, dans le sillage des parents, à l'afflux de nombreux jeunes âgés de plus de 12 ans, soumis ou non à la scolarité obligatoire, qui avaient bénéficié auparavant d'une éducation primaire dans des pays tiers dont le régime linguistique n'est ni francophone ni germanophone. Face aux problèmes d'insertion linguistique et sociale qui se posaient à ces jeunes, le CLL a fait fonctionner des classes d'accueil. Le but de ces classes d'accueil est de dispenser pendant une année un enseignement basé sur une des langues couramment utilisées au Luxembourg, afin de créer les conditions minimales pour une insertion de ces jeunes. Entre-temps, le modèle du CLL a inspiré des expériences dans d'autres établissements scolaires.
86. Par ailleurs, au moins 34 cours de langue luxembourgeoise ont été organisés par des communes pour les adultes étrangers sur leur territoire.
2. Logement
87. Les mesures spéciales visant le logement sont contenues dans la loi du 27 juillet 1993 et touchent avant tout aux foyers d'accueil, centres d'accueil et aux logements collectifs pour travailleurs étrangers dont ils garantissent la sécurité, la salubrité et l'intérêt physique et moral des usagers.
88. Il faut remarquer que ces structures d'accueil ont été conçues pour être temporaires et qu'elles ne constituent en aucune façon une solution durable pour l'hébergement des travailleurs étrangers ou des réfugiés.
89. Face à la crise du logement, le Luxembourg a lancé depuis 1991 un vaste plan de construction de logements sociaux à travers différents organismes qui traitent les demandes pour l'obtention d'un logement indépendamment de l'origine et uniquement en fonction de la situation sociale des intéressés. Les personnes qui sont hébergées dans une des structures d'accueil mentionnées dans la loi du 27 juillet 1993 peuvent donc sans problème demander à être les bénéficiaires d'un logement social dans le même réseau que tous les autres résidents, luxembourgeois ou étrangers, si leur situation est légalement régulière par ailleurs.
3. Justice
a) Etablissements pénitentiaires
90. Certaines dispositions du règlement grand-ducal du 24 mars 1989 concernant l'administration et le régime internes des établissements pénitentiaires visent à garantir l'égalité de traitement des détenus étrangers et nationaux (art. 331), à assurer le respect de la dignité humaine et à prohiber toute discrimination entre les détenus.
91. Ainsi, l'article 16 dispose que :
92. L'article 178 prévoit que :
93. L'article 235 prévoit encore que :
b) Assistance judiciaire
94. L'article 2 de la loi du 18 août 1995 sur l'assistance judiciaire prévoit que "les personnes physiques dont les ressources sont insuffisantes ont droit à une assistance judiciaire pour la défense de leurs intérêts au Grand-Duché de Luxembourg." Sont concernés par cette disposition les ressortissants luxembourgeois, les ressortissants étrangers autorisés à s'établir dans le pays, les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne et les ressortissants étrangers assimilés aux ressortissants luxembourgeois en matière d'assistance judiciaire par l'effet d'un traité international. Sont également concernés par cette disposition tous les autres ressortissants étrangers dont les ressources sont insuffisantes, et ce pour les procédures en matière de droit d'asile, d'accès au territoire, de séjour, d'établissement et d'éloignement des étrangers.
95. En vertu de l'article 189 de la loi sur l'organisation judiciaire, il est institué auprès du Procureur général d'Etat un service d'accueil et d'information juridique, qui a pour mission de fournir aux particuliers, quelle que soit leur nationalité, des renseignements généraux sur l'étendue de leurs droits et sur les voies et moyens à mettre en oeuvre pour les sauvegarder.
c) Organisation judiciaire
96. Les étrangers ne pouvant s'exprimer dans l'une des langues officielles du pays (allemand, français, luxembourgeois), seront assistés par un interprète assermenté lors des audiences des juridictions, et plus particulièrement lorsqu'ils doivent comparaître comme témoin ou faire des déclarations personnelles en tant que parties au procès ou inculpés.
4. Formation de base et continue des forces de l'ordre
97. Un volet important dans la répression du racisme et de la xénophobie est la préparation des forces de l'ordre à cette tâche. Une formation de base et une formation continue appropriées devraient mettre les membres des forces de l'ordre en condition de mieux identifier les délits et de mieux gérer les moments de tensions intercommunautaires voire de les éviter au cours de leurs interventions.
98. Au sein de la nouvelle Ecole de police et de gendarmerie (EPG), une grande importance a été accordée à la formation psychologique et la sensibilisation des élèves policiers ou gendarmes au problème des droits de l'homme. L'élève policier ou gendarme n'assiste pourtant pas seulement à des cours théoriques. La direction de l'EPG organise aussi des modules pratiques dans le cadre desquels les élèves assistent à l'extérieur à des conférences et vont sur le terrain. A partir de septembre 1994, des conférences sur les réfugiés ont été tenues, ainsi que des rencontres avec discussion avec l'ASTI (une association de soutien aux travailleurs immigrés bien enracinée). De même une soirée avec repas, chants et discussion avec les immigrés a été incluse dans le programme. Le module pratique implique donc des démarches interactives qui devraient habituer les élèves à rechercher systématiquement le dialogue avec les immigrés dans l'exercice de leur future fonction. Depuis, cet événement est resté un élément important du cycle de formation des nouveaux policiers.
99. La formation continue des forces de l'ordre, notamment les examens de promotion, inclue elle aussi des cours sur la législation contre la xénophobie et le contact avec les étrangers.
100. Finalement, des notes de service ont attiré l'attention des forces de l'ordre sur le fait que le port, l'exposition et la vente d'insignes nazis constituent un délit.
D. Efforts systématiques en faveur de la compréhension envers les réfugiés et les demandeurs d'asile et en faveur de la diversité culturelle parmi le grand public
101. La guerre en ex-Yougoslavie a eu un grand impact au Luxembourg. Le Luxembourg a officiellement accueilli en 1992 en quelques mois plus de 2 000 réfugiés à titre humanitaire. Les médias ont très vite publié des reportages sur l'expérience de ces personnes, sur les conditions de leur accueil et leur hébergement, mais aussi sur leurs perspectives futures. Les médias ont joué un rôle positif dans ce contexte. Envers les réfugiés politiques et de guerre, la compréhension et l'information objective ont primé. De nombreux articles et émissions sur les confessions minoritaires, sur les nouveaux et les anciens réfugiés, sur les différentes communautés d'immigrants ont été diffusés tant par la presse écrite qu'audiovisuelle.
102. Il faut également signaler que la libéralisation des ondes a conduit les chaînes de radio à se faire concurrence pour s'attacher l'audience des étrangers au Luxembourg. L'information dans leur langue maternelle des différentes communautés d'étrangers au Luxembourg est inscrite dans les cahiers de charges des radios nouvelles qui ont choisi pour créneau les communautés étrangères.
103. Le gouvernement avait alloué en automne 1992 une somme de 2,5 millions de francs luxembourgeois à la LICRA-Luxembourg (Ligue internationale contre le racisme et l'antisémitisme), organisation qui est placée sous le haut patronage de S.A.R. le Grand-Duc héritier, qui engagea cette somme dans une vaste campagne d'affichage contre le racisme et la xénophobie. Des campagnes similaires ont été organisées en 1995 dans le cadre de la campagne de la jeunesse contre le racisme initiée par le Conseil de l'Europe ainsi que par différentes organisations de soutien aux étrangers. Quelques-unes des affiches appelant à la tolérance et à la vigilance contre le racisme ont connu une diffusion quasi générale.
104. Un événement majeur de la vie publique luxembourgeoise est le "Festival de l'immigration" qui a lieu tous les ans. Ce festival rassemble les associations d'étrangers, les partis politiques, les associations humanitaires et antiracistes, le Fonds du logement et le Commissariat pour les étrangers, etc., dans une ambiance de grande fête et de débats tous azimuts. Plusieurs dizaines de milliers de personnes viennent à ce festival dont l'ouverture est particulièrement significative. Devant les autorités du pays réunies sur la scène, le représentant du CLAE (Comité de liaison des associations d'étrangers) critique tous les ans certains aspects de la politique envers les étrangers et formule les revendications du CLAE qui est représentatif des organisations d'étrangers. Ces remontrances annuellement répétées ne sont jamais, à long ou à moyen terme, restées sans écho. Le "Festival de l'immigration" est devenu, au fil des ans une rencontre et un espace de dialogue essentiel de la vie publique et intercommunautaire du Luxembourg.
105. Finalement, les discours de fin d'année adressés par S.A.R. le Grand-Duc et le Premier Ministre contiennent toujours une partie consacrée aux étrangers vivant au Luxembourg et une partie prononcée en français qui s'adresse particulièrement à eux.
106. Le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale avait formulé dans ses observations finales adressées au Luxembourg après l'examen des sixième, septième et huitième rapports périodiques quelques suggestions et recommandations. Il avait d'abord demandé des renseignements complémentaires sur la répartition de la population, notamment en ce qui concerne les personnes qui ne sont pas des ressortissants de l'Union européenne. Le Luxembourg est en état de lui fournir quelques renseignements statistiques nouveaux par rapport au huitième rapport périodique. Il n'est cependant pas possible d'accompagner ces chiffres de données démographiques et économiques plus précises. C'est pourquoi le rapport évoque plus longuement le contexte des relations entre Luxembourgeois et étrangers.
107. Le Comité avait également souhaité que le prochain rapport contienne des informations complémentaires sur les mesures prises pour donner effet à toutes les dispositions de l'article 4 de la Convention, notamment la disposition en vertu de laquelle les Etats parties se sont engagés à déclarer illégales et interdire les organisations qui incitent à la discrimination raciale et qui l'encouragent. Le chapitre de ce rapport consacré à la législation existante et en cours de modification devrait donner satisfaction au Comité, surtout en ce qui concerne sa préoccupation de voir les groupes racistes interdits. Comme cela est souligné, le Code pénal permet la condamnation de tous les membres d'une telle organisation et la loi sur les associations sa dissolution après condamnation.
108. Le Comité avait demandé des précisions sur l'application de l'article 5 de la Convention, notamment à l'égard des citoyens non ressortissants de l'Union européenne. Les chapitres consacrés sub II à la législation, notamment aux élections sociales et à la législation sur les associations, montrent que des progrès notables ont été faits.
109. Les informations complémentaires demandées en ce qui concerne l'article 6 de la Convention ont été données dans le chapitre I, sections D et E de ce rapport, celles demandées en ce qui concerne l'article 7 dans le chapitre III, sections C.1 c) et C.4.
110. Concernant l'article 14 de la Convention, le Gouvernement luxembourgeois a adopté en sa séance du 28 juin 1996 le projet de déclaration suivant, qui a été transmis au Secrétariat des Nations Unies le 8 juillet 1996 :